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全民所有自然资源资产清查工作思路及存在问题

日期: 2022-08-25
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2017年12月,中共中央印发了《中共中央关于建立国务院向全国人大常委会报告国有资产管理情况制度的意见》(中发〔2017〕33号),提出建立国务院向全国人大常委会报告国有资产管理情况制度,其中包括国有自然资源资产管理情况,要求组织开展国有资产清查核算和评估确认,并统一方法及要求,建立全口径国有资产数据库。2018年3月,十一届全国人大一次会议批准组建自然资源部,其中一项重要职责是为切实履行全民所有各类自然资源资产所有者职责。进行自然资源资产清查是落实自然资源统一管理和自然资源资产产权制度改革的重要一环,对建立绿色发展绩效评价考核机制,开展自然资源资产离任审计有重要意义。本文主要对自然资源资产清查的理论基础和总体思路进行介绍。



01

理论基础



1、自然资源价值理论

自然资源具备关系人类福祉的有形服务功能(产品供给等)和无形服务功能(生态服务价值等),具有满足人类需要的功效,其功效具有区域性、稀缺性等特点。此外,人类在发现及探明自然资源的过程中,融入了直接劳动,附着在自然资源上,自然资源价值是资源本身价值与人类劳动结合的产物。这两者决定了自然资源必然存在着价值。通过清查工作,可以建立自然资源价格体系,明确各类自然资源价格。


2、产权理论

我国《宪法》规定了自然资源所有权、使用权及收益权等权利归属和主体。表面上看,自然资源产权明晰,但随着我国市场经济的发展,国有自然资源资产产权主体虚置,产权界定模糊,产权关系不顺,资产收益流失,监管力度薄弱等问题凸显,直接导致自然资源过度开发,生态环境破坏,利用效率低下等问题。开展全民所有自然资源清查,旨在推行全民所有自然资源的有偿使用制度,增强人类对资源的保护和高效利用意识。这就需要明确自然资源产权主体,让其同时承担自然资源保护责任和收益红利,促进自然资源市场配置优化


3、地球系统科学理论

地球系统科学经过30多年的发展,已经形成了一套完备的自然资源调查与评价、观测与探测、建模与预测基数,可以实现对陆地与海域、地上与地下、现状与未来全要素自然资源形态、存量、质量、动态、权属等特征的判读与计量。以地球系统科学理论为指导,借鉴相关技术方法,是推动自然资源资产清查工作顺利开展的必然选择。



02

工作思路



利用已有各类专项调查中资源权属、数量、质量、用途、分布等成果基础,通过统一基准时点补充调查价格、使用权、收益等情况,估算资产经济价值,基本掌握我国全民所有自然资源资产的自然现状、管理状况及资产量情况,为切实履行全民所有自然资源资产所有者职责提供重要支撑,最终实现其增值保值。


具体包括五个阶段

第一阶段为数据收集阶段,以已有各类专项调查数据为基础,收集反映各类自然资源资产特征的数据;


第二阶段为自然资源清查数据整理填报阶段,主要针对收集的各类数据进行检查、转换、提取及整合等处理,最后建立索引录入数据;


第三阶段为自然资源清查成果核查与汇交阶段,即对上阶段整理填报的数据进行核查补充,最后逐级汇交,形成全民所有自然资源资产清查数据库;


第四阶段为全民所有自然资源资产清查数据成果统计与分析应用阶段,旨在通过清查数据分类型、分政区统计及多尺度、多视角分析,应用已有成果,实现自然资源资产的保值增值及高效利用;


第五阶段为自然资源清查数据成果展示阶段,以数据成果可视化及清查报告编制为主要工作,为行使自然资源资产所有者权益服务。


全民所有自然资源资产清查工作思路及存在问题



03

存在的主要问题



1、基础资料问题多,数据整合难度大

由于各类自然资源管理权分布在各个部门,在清查工作中,因数据共享机制、数据涉密等原因,导致清查基础数据获取难度大。例如,土地供应数据中存在数据重叠及位置偏差。因此,要想把数据指标、数据时效性、数据精度均不统一的各类专项数据整合成为清查底图数据,难度非常大


2、价值评估工作基础薄弱价值量核算不够精准

清查工作中,自然资源资产价值量是基于已有的资源评估成果进行核算的。土地和矿产资源基准地价成果相对完善,但大多数地区土地只覆盖了城镇建设用地,农用地和未利用地的价格成果相对缺乏。森林、草原、水资源等缺少成熟的核算方法价格核算依据,经济价值估算不够精准且森林、湿地等更多的体现的是生态服务功能,其生态价值难以定量计算。


3、涉及资源门类繁多,对复合型人才需求较高

自然资源资产清查作为一项全新工作,涵盖土地、矿产、森林、草原、湿地、水、海洋等多类资源,涉及自然资源、农业、生态、测绘、统计、经济等多个领域,不但要求实际操作人员具备地理数据信息处理能力,还需要调查自然资源的价格、使用权、收益等信息掌握经济价值核算、统计等方面的专业知识对人员综合素质和业务能力要求较高。




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