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关于全民所有自然资源资产所有权委托代理机制

日期: 2022-05-25
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长期以来,自然资源由各级政府分级管理,存在国家所有权行使与监管权行使不分、所有权人不到位、权责不明晰、所有权权益不落实、所有权行使缺乏整体统筹等问题。针对现状和问题,寻找恰当的行使模式成为自然资源国家所有实现的关键,理论上存在较大争议,形成不同观点,主要有公共信托论、分级所有论、代表行使论、代理行使论等。


上述各种观点的分歧,实际上是对自然资源国家所有权之属性及其行使模式本身含义理解的差异,从不同角度反映了国家所有权行使的复杂性。从理论上看,国家所有的自然资源分级所有或分散所有是清晰产权的理想方式,但分级所有并不符合我国自然资源国家所有的实际,也没有法律依据;而分散代表是其次较为理想和现实的行使模式,但鉴于我国自然资源分布和行使体制的实际,不仅在所有自然资源上通过法律授权具体主体代表行使目前还远远不可能实现,而且即使能够做到,也会存在过去分头行使所引发的现实问题。因此,授权国务院自然资源主管部门统一行使所有者职责是代表权配置的基本模式。



一、开展全民所有自然资源资产所有权委托代理机制试点的背景


我国是单一制国家而非联邦制国家,全民所有自然资源所有权的行使统一于中央政府,即国务院。我国相关法律规定由国务院代表国家行使全民所有自然资源所有权,这是生产资料公有制在自然资源所有权行使主体上的法律体现。由于全民所有自然资源资产数量巨大、种类繁多、分布广泛,且管理的专业性较强,国务院难以直接对全部的自然资源资产行使占有、使用、收益、处分等权利,需要根据资源特点,采取不同的管理方式。其中一部分可以由中央政府直接行使,更多的部分需要委托地方政府代理履行所有者职责。


中共中央、国务院在2015年印发的《生态文明体制改革总体方案》提出,分清全民所有中央政府直接行使所有权、全民所有地方政府行使所有权的资源清单和空间范围。中办国办2019年印发《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》进一步要求,探索开展全民所有自然资源资产所有权委托代理机制试点,明确委托代理行使所有权的资源清单、管理制度和收益分配机制。关于所有者职责的履行模式,目前法律上没有具体规定,中央决定开展委托代理试点,2021年中办国办印发《全民所有自然资源资产所有权委托代理机制试点方案》(以下简称方案),通过探索实践,为全面落实统一行使所有者职责、修改完善相关法律法规积累实践经验。



二、开展所有权委托代理机制试点的意义


1、深入推进生态文明体制改革的必然要求。《方案》以问题为导向,聚焦统一行使全民所有自然资源资产所有者职责这一重大核心问题,提出了所有权委托代理机制的总体设计、改革举措和重点任务,回答了所有者职责是什么、怎么构建、如何行使,并确立了路线图和时间表,体现了党中央从更深层次、更科学的治理机制来解决当前生态保护和自然资源开发利用中存在突出问题的总体谋划。


2、统筹推进自然资源资产产权制度改革的必然要求。《方案》界定了所有权、使用权以及管理权的关系,探索将自然资源资产所有权与使用权分离,创新自然资源资产所有权的多种有效实现形式,努力提升自然资源要素市场化配置水平。


3、落实统一行使全民所有自然资源资产所有者职责的必然要求。《方案》首次将全民所有自然资源资产所有者职责明确为“主张所有、行使权利、履行义务、承担责任、落实权益”二十个字五项内容,并将其作为推进试点工作的理论基础和重要遵循,是自然资源管理的重大理论创新。



三、试点要解决的主要问题


1、是所有权人不到位。虽然民法典和各类自然资源单行法等法律法规规定了国务院代表国家行使全民所有自然资源所有权,但并未明确具体由哪个部门代表行使。产权主体不明,容易导致管理权责不清晰。


2、是资产家底不清。经过多年努力,我国的自然资源调查体系逐步健全,资源家底也已相对清楚,但资产家底还不清楚,资产清查统计刚刚起步,资产价值评估和资产核算仍处于研究探索阶段。


3、是市场配置不充分。自然资源资产市场配置和行政审批配置的界限仍没有厘清,仍有不少应当由市场配置的资源资产以行政审批方式进行配置,资源资产的效益和效率没有实现最大化,资产流失的情况仍然存在。不同市场主体平等获取生产要素没有得到完全落实。


4、是收益管理不完善。森林、草原、湿地等自然资源有偿使用制度尚在推进。土地、矿产和海洋资源资产收益制度有待完善,生态保护修复投入机制有待优化。


5、是所有权考核监督不健全。许多资源由基层政府直接配置,缺乏有效的监督制约手段。各级政府都管,出了问题却难以找到直接责任人。



四、开展所有权委托代理机制试点总体要求


1、总体思路

《方案》用了“四个以”来阐述。第一个是“以所有者职责为主线”,将“主张所有、行使权利、履行义务、承担责任、落实权益”的内涵贯穿所有权委托代理机制试点全过程。第二个是“以自然资源清单为依据”,通过编制清单,理清中央和地方的行权履职范围和权责边界,不越位、不缺位,开展委托代理工作才能有的放矢。第三个是“以调查监测和确权登记为基础”,家底都不清楚,就谈不上很好的管理。第四个是“以落实产权主体为重点”,真正把每一类资源资产、每一寸土地的所有者职责履行主体、代理履行主体落实到位。


2、工作方向

在“四个以”的基础上,具体工作就是要“着力摸清自然资源资产家底,依法行使所有者权利,实施有效管护,强化考核监督,为切实落实和维护国家所有者权益、促进自然资源资产高效配置和保值增值、推进生态文明建设提供有力支撑”。


3、试点目标

通过改革试点,到2023年,基本建立统一行使、分类实施、分级代理、权责对等的所有权委托代理机制,产权主体全面落实,管理权责更加明晰,资产家底基本摸清,资源保护更加有力,资产配置更加高效,收益管理制度更加完善,考核评价标准初步建立,所有者权益得到有效维护,形成一批可复制、可推广的改革成果,为全面落实统一行使所有者职责、修改完善相关法律法规积累实践经验。



五、《方案》包含的主要任务及内容


《方案》明确,针对全民所有的土地、矿产、海洋、森林、草原、湿地、水、国家公园等8类自然资源资产(含自然生态空间)开展所有权委托代理试点。


1、明确所有权行使模式,国务院代表国家行使全民所有自然资源所有权,授权自然资源部统一履行全民所有自然资源资产所有者职责,部分职责由自然资源部直接履行,部分职责由自然资源部委托省级、市地级政府代理履行,法律另有规定的依照其规定。


2、编制自然资源清单并明确委托人和代理人权责,自然资源部会同有关部门编制中央政府直接行使所有权的自然资源清单,试点地区编制省级和市地级政府代理履行所有者职责的自然资源清单。


3、依据委托代理权责依法行权履职,编好清单,明确把资源委托给谁,下一步就是探索怎样把资源资产管理好。《方案》要求,委托人、代理人根据有关法律法规、工作职责以及委托代理事项依法行权履职,并承担相应法律责任。有关部门、省级和市地级政府按照所有者职责,建立健全所有权管理体系。


4、研究探索不同资源种类的委托管理目标和工作重点
(1)土地资源,针对中央、省两级政府行权履职的范围不够清晰、所有者职责履行主体、履职方式不清等问题,《方案》提出,侧重实现国有土地的资产价值,加强委托人对代理人的监督考核。
(2)森林资源,针对森林资源质量不高、所有者职责履行主体与履职能力不完全匹配等问题,侧重提升森林质量,加快森林资源培育与恢复,促进森林覆盖率、森林蓄积量的增长,实现森林资源永续发展。重点建立与履职能力相适应的国有森林资源资产所有权管理体制。


5、完善委托代理配套制度,探索建立履行所有者职责的考核机制,建立代理人向委托人报告受托资产管理及职责履行情况的工作机制。




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