党的十八届三中全会、十九大、十九届二中、三中全会都提出“统一行使全民所有自然资源资产所有者职责”。这是生态文明建设以及自然资源资产管理领域的重大理论创新、制度创新。

受制于法律的原则性规定和长期以来形成的自然资源管理体制，各级政府事实上同时履行所有者职责和监管者职责，既当“运动员”，又当“裁判员”，所有者权利与监管者权力混淆不清，造成全民所有自然资源资产家底不清、政府权力缺乏有效规范、监管责任难以落实等问题。《方案》首次明确了所有者职责的内涵，将全民所有自然资源资产所有者职责界定为“主张所有、行使权利、履行义务、承担责任、落实权益”这二十个字。

解释：必须说出这是归谁的，要人格化。家底清、归属明是履行所有者职责的重要前提和基础。如果家底不清，产权不明，保护就会落空。主张所有要以“三调”成果为基础。

履职内容：摸清全民所有自然资源资产家底，开展清查统计和资产核算。对全民所有自然资源资产的数量、质量、分布、用途、价值进行统一调查、监测评价，并划清边界、确认权属。通过开展自然资源确权登记，将全民所有自然资源资产产权主体在登记簿上予以记载，明晰所有权人、所有者职责履行主体、代理履行主体及权利义务内容。

解释：行使权利是履行所有者职责的核心。在所有权归属国家的前提下，将所有权与使用权进行分离，通过市场化配置，让更多的全民所有自然资源能够平等、自主、有序进入要素市场，提高要素的配置效率，为经济高质量发展提供支撑。

履职内容：努力实现全民所有自然资源资产所有权的物权权能，包括占有、使用、收益、处分以及法律法规规定的其他权能。负责制定全民所有自然资源资产处置、配置、特许经营等规则并组织实施。组织编制全民所有自然资源资产保护、使用规划，依法储备、管护、合理利用资产。可选择代理人行使相关权利。

解释：履行义务是履行所有者职责的基本要求。享有权利必须履行义务。所有权人、所有者职责履行主体及其代理履行主体在产权归属清晰和权利内容明确的前提下，按照权利义务相一致的原则履职。履职主体在履职过程中，不能随心所欲，要遵守政府维护公共利益和生态保护的管理要求，依法履约。

履职内容：所有者及其代理人在处置、配置全民所有自然资源资产时要符合国土空间规划、用途管制要求和节约资源、保护生态环境要求，保障自然资源合理利用；遵循公平诚信原则和市场规则，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，履行有关法律规定和民事双方约定。

解释：承担责任是履行所有者职责的应有之义。对于履职主体来说，政府监管要求、市场规则约束、合同约定事项等义务的履行属于接受监管和遵守规则，除此之外，履职主体还应从强化主体责任的角度，主动作为，承担起应有的责任。

履职内容：国务院或其委托的部门向全国人大常委会全报告全口径国有自然资源资产及管理情况。所有者职责履行主体、代理履行主体承担全民所有自然资源资产损害的发现、核实、追偿和报告责任，当所有权受到侵害时，有权依法请求赔偿或作为原告提起诉讼。如所有者职责履行主体、代理履行主体违反法律规定或双方约定，也应承担相应的法律责任。

解释：落实权益是履行所有者职责的根本目标，实现“全民所有、全民共享”。要从大局观和整体观出发，权益既包括经济的，也包括生态的、社会的；既要考虑当前，也要谋划长远。通过健全收益管理、优化分配机制、建立考核评价、履行好自然资源资产出资人职责等改革创新举措，实现资产保值增值，维护权益。

履职内容：落实资产管护、实现保值增值，维护所有者权益。健全收益管理和分配机制，依法收缴国有土地、矿产资源等收益，并依法纳入预算管理。公平分享全民所有自然资源资产收益，履行全民所有自然资源资产出资人职责，享有相应经济利益。建立考核评价制度，组织开展评估、评价、考核工作等。对代理人进行考核监督，当代理人越位、缺位时，可暂停代理并依规依纪追究其责任。