什么是存量建设用地

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原国土资源部《关于开展全国城镇存量建设用地情况专项调查工作的紧急通知》（国土资电发[2004]78号）所指存量建设用地主要包括了批而未供、空闲土地、闲置土地三大类型。

（1）批而未供土地是指自1999年新《土地管理法》实施以来，依法已经国务院或省级人民政府批准土地征用或农地转用，而未供应出去的土地。

（2）空闲土地是指城乡存量建设用地中除上述两类土地以外处于空闲状态的土地。主要包括无主地，废弃地，因单位撤销、迁移和破产等原因停止使用的土地，在已完成城镇地籍调查的地区，主要指按照《城镇地籍调查规程》确定的“其他用地”。

（3）闲置土地是指土地使用者依法取得土地使用权之后，未经原批准用地的人民政府同意，超过规定的期限未动工开发建设的建设用地。具有下列情形之一的，也可以认定为闲置土地：

①国有土地有偿使用合同或者建设用地批准书未规定动工开发建设日期，自国有土地有偿使用合同生效或者土地行政主管部门建设用地批准书颁发之日起满1年未动工开发建设的；

②已动工开发建设但开发建设的面积（亩）占应动工开发建设总面积（亩）不足三分之一或者已投资额占总投资额不足25％且未经批准中止开发建设连续满1年的；

③法律、行政法规规定的其他情形。

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河南省在近期开展的全省存量建设用地核查工作中主要核查对象为批而未供、闲置土地、低效用地、未供已用、未批即用五种类型。

（1）批而未供：2009年以来依法通过政府审批却还没有进行供应的建设用地。

（2）闲置土地：规定的动工开发日期满一年未动工开发的，或建设用地面积（亩）占应动工开发建设用地总面积（亩）不足三分之一的建设用地。

（3）低效用地：城镇中布局散乱、利用粗放、用途不合理的存量建设用地。

（4）未供已用：政府已批准建设，但未进行土地供应，实地却已建设的土地。

（5）未批即用：政府未批准建设，但实地已建设的土地。仅限开发区范围内。

什么是低效用地

2016年11月，原国土资源部印发《关于深入推进城镇低效用地再开发的指导意见（试行）》的通知（国土资厅发〔2016〕147号），指出城镇低效用地，是指经第二次全国土地调查已确定为建设用地中的布局散乱、利用粗放、用途不合理、建筑危旧的城镇存量建设用地，权属清晰、不存在争议。国家产业政策规定的禁止类、淘汰类产业用地；不符合安全生产和环保要求的用地；“退二进三”产业用地；布局散乱、设施落后，规划确定改造的老城区、城中村、棚户区、老工业区等，可列入改造开发范围。现状为闲置土地、不符合土地利用总体规划的历史遗留建设用地等，不得列入改造开发范围。

河南省将城镇低效用地再开发范围为确定为城市、建制镇以及开发区、独立工矿区和产业集聚区等区域内已经全国第二次国土调查（现可更新为第三次全国国土调查）后确定的，且布局散乱、设施落后、利用粗放、用途不合理、建筑危旧的存量建设用地。现状为闲置土地，不符合土地利用总体规划的历史遗留建设用地等，不得列入改造开发范围。

低效用地在执行的层面上来说是存量建设用地与建设用地的交集。建设用地确定的标准以最新的国土调查为依据。存量建设用地从国家层面的定义来看主要从行政管理的角度出发，政府批而未供的土地单独为一类，供而未用中有限定条件的特例--闲置土地作为一类，其余的处于空闲状态的空闲土地为一类。省级层面的存量建设用地批而未供和闲置土地仍旧保留，直接提出了低效用地概念。此时低效用地被定义为城镇中布局散乱、利用粗放、用途不合理的存量建设用地，又话归原题。实际省级层面此处提出的低效用地是为了弥补从供地到用地阶段，除闲置土地外的其余情况。此处的用地既关注土地是否被利用，地上附着物的功能价值是否被体现，又关注利用是否合理高效。

综上所述，工作过程中城镇低效用地指的是城市、建制镇以及开发区、独立工矿区和产业集聚区等区域内，已经第三次全国国土调查后确定的建设用地中，布局散乱、设施落后、利用粗放、用途不合理、建筑危旧的存量建设用地。即满足布局散乱、设施落后、利用粗放、用途不合理、建筑危旧等条件的批而未供、闲置土地、空闲土地都可以作为低效用地。此处低效用地的概念独立于批而未供、闲置土地等概念之外。

低效用地的分类

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根据河南省相关文件，城镇低效用地是指布局散乱、设施落后、利用粗放、用途不合理的存量建设用地，包括低效产业用地（含工业、仓储、物流、科研等用途，下同）、低效商业用地、旧城用地、旧村用地和其他低效用地等五类。

（1）低效产业用地：国家产业政策规定的禁止类、淘汰类产业用地；不符合安全生产和环保要求的产业用地；建筑物和构筑物存在严重安全隐患的产业用地；列入各市、县（区）工业布局调整计划，待搬迁及“退二优二”“退二进三”的产业用地；土地利用强度、土地产出率等指标较低的产业用地；废弃采矿用地等。

（2）低效商业用地：建筑物存在严重安全隐患、土地利用强度较低、不符合城市规划功能定位和要求的商业、办公、酒店等非住宅类经营性用地。

（3）旧城用地：布局散乱、设施落后，不具有保留价值的城镇规划区内实施改造的旧城区、城中村、危旧房用地等。

（4）旧村用地：调查范围内布局散乱、设施落后，需要改造或搬迁的村庄用地。

（5）其他低效用地：除以上四类以外的利用效率较低、不符合城市规划要求的用地；依据土地利用总体规划和城乡建设规划可利用的边角地、夹心地、插花地等零星用地（商品住宅在此类）。

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根据<关于推进产业集聚区用地提质增效促进县域经济高质量发展的意见>(豫政〔2020〕32号)中提到的“河南省推进低效工业用地盘活若干措施”将存量工业用地分为以下三种类型：

（1）产业转型类：国家禁止类、淘汰类产业用地，不符合环保标准和安全生产要求的工业用地，转型升级及“退二优二”“退城进园”工业用地，政府列入“关停并转”范围的工业用地。

（2）粗放用地类：投资强度、容积率、建筑系数、亩均产出、亩均税收等控制性指标明显低于地方行业平均水平的工业用地，围多建少存在大面积空闲土地的工业用地。

（3）停建停产类：企业处于停建缓建或者停产半停产状态，超过2年未产生主营利润的工业用地。

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部分地市在国家、省级划分基础上对低效产业用地进行细分：

（1）产业转型类：国家禁止类、淘汰类产业用地，不符合环保标准和安全生产要求的工业用地，转型升级及“退二优二”的工业用地，政府列入“关停并转”范围的工业用地。

（2）停建缓建类：项目已动工开发建设，其开发建设用地总面积已超过应动工开发建设用地总面积的三分之一且建设工程投资额（不包括取得土地使用权的费用和向国家缴纳的税费）已超过总投资额的25%，不构成闲置用地的。

（3）开发未达标类：项目已开发建设完工投产，但其土地出让合同设定的建筑容积率、建筑密度、投资强度、产出强度、建筑系数、绿地率、行政办公和生活服务设施配套用地比例7项指标中有未达到约定条件要求，已存在违约事实的工业企业用地。

（4）停产半停产类：项目用地已经依法组织竣工验收合格，未产生经营利润时间超过2年以上的。

（5）产出未达标类：项目用地已经依法组织竣工验收合格、企业生产正常、土地处于依法利用状态中，但在企业分类综合评价中，划定为C类（倒逼转型类）企业的。

（6）其他低效用地：经各产业集聚区低效用地整治提升工作领导小组认定的其他低效利用存量建设用地。

关于低效用地的思考

字面意思解读城镇低效用地为城镇范围内使用效率低下的土地，广义上来说城镇低效用地指的是已经形成的默认共知的建成区范围内使用效率低下的土地；行政管理上来说城镇低效用地指进入用地程序后的使用效率低下的土地，其中进入用地程序有三个时间节点，第一个为收储，第二个为批地，第三个为供地；普遍的认知概念上来说，城镇低效用地指的是三调确认的建设用地使用效率低下的土地。

提取三者中的关键要素可知，低效用地相关的三要素为范围、用地程序、建设状态。三个要素不同的调整确定了不同的工作内容和工作重点，因此为了研究如何充分利用土地，提高土地利用效率，做到土地资源的最优配置，体现土地利用价值，仍需确定不同的低效用地范畴，出发点不同，低效用地的工作重点也就大相径庭。